黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強(qiáng)調(diào)：“要構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系”。農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村各項(xiàng)工作的組織者、實(shí)踐者和推動(dòng)者，為強(qiáng)化村黨組織的政治功能，構(gòu)建和完善村黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的村級組織運(yùn)行機(jī)制，全面加強(qiáng)村級組織建設(shè)，廈門市翔安區(qū)于2018年8月在全區(qū)推行農(nóng)村基層組織“1152”工作機(jī)制，該機(jī)制是翔安區(qū)全面提升農(nóng)村基層黨組織組織力的創(chuàng)新之舉。

一、主要背景

廈門市翔安區(qū)針對掃黑除惡專項(xiàng)斗爭和2018年村級組織換屆選舉工作中，反映出的農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不明顯，村黨組織和村委會的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系存在模糊認(rèn)識，村級組織運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，村務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全，村“兩委”干部日常管理監(jiān)督基本缺失等農(nóng)村基層組織存在的突出問題，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹落實(shí)全國組織工作會議精神，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》等黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，以及上級有關(guān)文件規(guī)定精神，結(jié)合翔安實(shí)際，研究制定了《關(guān)于在全區(qū)農(nóng)村基層組織推行“1152”工作機(jī)制的實(shí)施意見》，探索“堅(jiān)持一個(gè)核心、明確一個(gè)關(guān)系、完善五項(xiàng)機(jī)制、建立兩套清單”的村級組織運(yùn)行機(jī)制（簡稱“1152”工作機(jī)制），進(jìn)一步加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級組織建設(shè)，強(qiáng)化村黨組織在農(nóng)村各類組織和各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步提供堅(jiān)強(qiáng)保證和有力支撐。

二、主要內(nèi)容及特點(diǎn)

（一）“1152”工作機(jī)制主要內(nèi)容

“1”：堅(jiān)持一個(gè)核心，即堅(jiān)持村黨組織在農(nóng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位�！�1”：明確一個(gè)關(guān)系，即村黨組織與村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村民委員會要自覺主動(dòng)接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)�！�5”：完善五項(xiàng)機(jī)制，即健全完善村務(wù)決策機(jī)制、村務(wù)公開機(jī)制、村務(wù)監(jiān)督機(jī)制、便民服務(wù)機(jī)制和激勵(lì)保障機(jī)制，做到有序高效管理�！�2”：建立兩套清單，即履職清單和負(fù)面清單，傳遞壓力，促進(jìn)村“兩委”干部敢于擔(dān)當(dāng)、履職盡責(zé)。

（二）“1152”工作機(jī)制“1+8”制度體系

在《關(guān)于在全區(qū)農(nóng)村基層組織推行“1152”工作機(jī)制的實(shí)施意見》制度框架下，先后配套出臺《關(guān)于開展達(dá)標(biāo)創(chuàng)星活動(dòng)深入推進(jìn)黨支部建設(shè)規(guī)范提升年的通知》《新一屆村（居）“兩委”干部培訓(xùn)工作方案》《翔安區(qū)村“兩委”及村級配套組織成員履職清單和負(fù)面清單管理辦法（試行）》《進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村務(wù)監(jiān)督工作的暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)村（居）“兩委”外出審批管理工作的通知》《關(guān)于鎮(zhèn)（街）包村（片）干部加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)工作職責(zé)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范管理機(jī)制的通知》，以及各鎮(zhèn)街關(guān)于村（社區(qū)）“兩委”干部年度差異化績效考核實(shí)施細(xì)則等8份文件，形成“1+8”制度體系。

（三）“1152”工作機(jī)制主要特點(diǎn)

一是堅(jiān)持了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，進(jìn)一步強(qiáng)化村黨組織在村級各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是明確了村黨組織與村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村民委員會要自覺主動(dòng)接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。三是將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和村民自治機(jī)制緊密結(jié)合，事事處處既體現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，又充分尊重和保障村民的自治權(quán)利。四是以嚴(yán)格的法定程序、機(jī)制保證了村務(wù)民主決策和村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督落實(shí)。五是規(guī)范了村“兩委”和其他村級組織成員的日常管理監(jiān)督，把全面從嚴(yán)治黨要求落實(shí)到崗、落實(shí)到人。六是既有履職清單，又有負(fù)面清單，讓村干部知道必須做什么、怎樣做，不能做什么、有哪些底線不能碰，同時(shí)還配套了考核和激勵(lì)保障機(jī)制，有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)村干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)。

三、主要做法及成效

（一）突出政治功能，進(jìn)一步強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位。把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層，切實(shí)增強(qiáng)村黨組織的影響力和掌控力。一是注重在賦予職權(quán)上強(qiáng)化。明確村黨組織在村級各類組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立村委會及各類組織定期向村黨組織請示報(bào)告工作、接受工作點(diǎn)評和督查的制度，賦予村黨組織對各類組織和村干部開展考核評價(jià)及日常管理監(jiān)督的職權(quán)。不少村書記反映，有了“1152”，底氣足了，腰桿硬了，村黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)順暢多了。二是注重在選優(yōu)配強(qiáng)上強(qiáng)化。2018年村級組織換屆，全區(qū)村書記留任47名，新任73名，新進(jìn)村書記比例達(dá)61%，一批素質(zhì)較低、表現(xiàn)較差的村書記被撤換下來，換屆后迅速清退了6名有刑事前科村干部。通過換屆，實(shí)現(xiàn)村主干“一肩挑”比例超50%，紀(jì)檢委員兼任村務(wù)監(jiān)督委員會主任達(dá)83%，村民委員會成員黨員比例達(dá)60.9%，形成有利于村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的組織架構(gòu)。三是注重在班子建設(shè)上強(qiáng)化。通過落實(shí)民主集中制、“三會一課”等制度，健全完善政治學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等制度，提高班子自身建設(shè)水平。換屆以來，已開展專題培訓(xùn)140多場4200多人次，提高政治素質(zhì)和履職能力；組織430多人次村主干旁聽涉黑涉惡案庭審宣判，開展警示教育。建立區(qū)委常委掛鉤聯(lián)系制度，制定落實(shí)“一村一策”方案，2018年順利完成全區(qū)12個(gè)軟弱渙散村居黨組織整頓轉(zhuǎn)化。

（二）創(chuàng)新基層治理，進(jìn)一步規(guī)范村級組織運(yùn)行機(jī)制。針對易出問題環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)施策、健全機(jī)制、堵塞漏洞、全程監(jiān)督，促進(jìn)村務(wù)工作變“運(yùn)行不暢”為“規(guī)范有序”。一是打破“各管各”，讓村務(wù)決策更科學(xué)。建立村黨組織主導(dǎo)下的村務(wù)聯(lián)席會機(jī)制，共謀共商共議農(nóng)村“三資”管理、工程建設(shè)、土地承包、宅基地安排、征地補(bǔ)償款分配使用、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)、集體土地轉(zhuǎn)讓、保障救助等重大村務(wù)，杜絕了過去村“兩委”各開各的會、各唱各的調(diào)的狀況，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治緊密結(jié)合，促進(jìn)村務(wù)決策更加科學(xué)民主規(guī)范。廈門市“一場兩館”建設(shè)自2018年底啟動(dòng)征拆工作以來，新店鎮(zhèn)相關(guān)社區(qū)黨組織通過落實(shí)村務(wù)聯(lián)席會，及時(shí)處理涉及村民利益重大事項(xiàng)，推動(dòng)征拆任務(wù)提速提效，僅歷時(shí)六個(gè)月就順利完成900余戶房屋丈量和1700余畝征地工作。二是打通“中梗阻”，讓機(jī)制運(yùn)行更順暢。把村務(wù)決策、村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督的程序明確并固化下來，對財(cái)務(wù)開支、印章管理等事項(xiàng)均建立制度，通過構(gòu)建程序化、規(guī)范化、可操作的村務(wù)流程和工作機(jī)制，既防止推諉扯皮，又消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。明確規(guī)定村級財(cái)務(wù)實(shí)行“五簽字一說明”，即審批人（村黨組織書記）、村民委員會主任、村務(wù)監(jiān)督委員會主任、經(jīng)手人、證明人簽字，并寫明開支用途。建立村委會印章使用管理備案制度，凡涉及貸款、承包、對外簽訂合同、項(xiàng)目報(bào)批等重大事項(xiàng)，需經(jīng)村務(wù)聯(lián)席會研究同意，并經(jīng)村黨組織書記、村民委員會主任及村務(wù)監(jiān)督委員會主任簽字（簡稱“三簽字”）同意后蓋章，馬巷鎮(zhèn)、內(nèi)厝鎮(zhèn)部分村居在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新“包組干部+業(yè)務(wù)審核”辦法，進(jìn)一步消除用章隱患、提高用章審批效率。三是杜絕“空白點(diǎn)”，讓監(jiān)督管理更透明。建立村務(wù)督查制度，分別明確鎮(zhèn)黨委政府、鎮(zhèn)包村干部、村黨組織的督查職責(zé)，層層壓實(shí)責(zé)任。內(nèi)厝鎮(zhèn)研究制定《落實(shí)“1152”工作機(jī)制專項(xiàng)巡查工作方案》，推動(dòng)工作末端落實(shí)。發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會職能，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。積極借助新媒體打造村居務(wù)公開監(jiān)督平臺，大嶝街道創(chuàng)新推出“陽光大嶝”微信公眾號，新圩鎮(zhèn)依托“新圩嫂”微信公眾號，實(shí)現(xiàn)了公開監(jiān)督從“墻面”到“指尖”。健全完善村干部坐（值）班制度，每天安排至少1名“兩委”干部到村級組織活動(dòng)場所坐（值）班，不少村居還實(shí)行全日制坐班，百姓辦事更便捷。新圩鎮(zhèn)各村居全部配備指紋人臉識別打卡機(jī)，運(yùn)用科技手段，促進(jìn)村干部坐（值）班制度落實(shí)。

（三）明晰規(guī)矩底線，進(jìn)一步樹立村干部擔(dān)當(dāng)作為導(dǎo)向。堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合，既關(guān)心優(yōu)待，又嚴(yán)格管理，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。一是實(shí)行清單管理。根據(jù)翔安區(qū)村（居）干部的崗位特點(diǎn)和履職要求，科學(xué)確定村黨組織書記、村民委員會主任、村“兩委”班子其他成員和村級配套組織成員等管理對象。圍繞貫徹黨的路線方針政策、黨組織建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展、服務(wù)群眾、廉潔自律等方面，制定47條履職清單。緊扣黨組織建設(shè)、遵守紀(jì)律規(guī)矩、公道辦事、擔(dān)當(dāng)作為、民生發(fā)展、任職資格否決性條件等六個(gè)方面存在的突出問題，制定49條負(fù)面清單。各鎮(zhèn)街圍繞落實(shí)“兩套清單”，結(jié)合工作實(shí)際，分別制定村（居）“兩委”干部年度考核實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化完善了村干部履職及日常行為的標(biāo)線和底線。二是注重正向激勵(lì)。增加財(cái)政年支出超2000萬元用于提高村居干部報(bào)酬待遇，其中，農(nóng)村主干年人均增加2.38萬元，增幅54.1%，城市社區(qū)主干年人均增加2.8萬元，增幅45.2%；“一肩挑”人員按照相應(yīng)正職崗位的1.2倍標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放月工資或補(bǔ)貼；村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員年人均補(bǔ)貼1.4萬元。為體現(xiàn)優(yōu)績優(yōu)酬，建立定期增資和差異化績效考核機(jī)制，將“兩委”干部工作情況直接與年終績效掛鉤，設(shè)定優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格四個(gè)檔次，分別按照基數(shù)的150%、100%、50%、0%發(fā)放年度考核獎(jiǎng)，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。村干部紛紛表示，上級這么關(guān)心，一下子提高這么多待遇，沒有理由不把工作干好。三是強(qiáng)化反向鞭策。各鎮(zhèn)街黨委（黨工委）對村“兩委”班子成員及村級配套組織成員出現(xiàn)負(fù)面清單情形的，在調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上，視情節(jié)輕重，相應(yīng)作出通報(bào)批評、誡勉談話、停職、降職或免職等組織處理，情節(jié)特別嚴(yán)重的，依法依紀(jì)進(jìn)行處理，如：村居干部直接或間接插手、參與本村工程承包建設(shè)，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，年度考核為不合格；連續(xù)兩年不合格將給予免職或辭退，切實(shí)改變過去村干部“選上干一屆，屆中都不動(dòng)”的現(xiàn)象。換屆以來，已有9名村干部因工作推進(jìn)不力的被約談警示。

在“1152”工作機(jī)制作用下，全區(qū)村級組織工作運(yùn)行更加順暢，廣大村居干部精氣神得到有力提振。2018年四季度以來，在村居干部的示范帶頭、積極配合下，全區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目征地拆遷進(jìn)展順利，不少項(xiàng)目提前交地，全區(qū)GDP、固投等多個(gè)發(fā)展指標(biāo)排名全市前列。2019年上半年，全區(qū)11項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，有8項(xiàng)增幅高于全省平均水平，4個(gè)指標(biāo)增幅排名全市第一，4個(gè)指標(biāo)增幅排名全市第二；執(zhí)法工作滿意率和掃黑除惡好評率均排名全市第一；成功打造了大帽山、大宅鄉(xiāng)村振興市級重點(diǎn)示范村，農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)度全市領(lǐng)跑。

四、幾點(diǎn)啟示

（一）農(nóng)村發(fā)展建設(shè)要堅(jiān)持農(nóng)村黨組織的核心地位不動(dòng)搖。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)�！�1152”工作機(jī)制，處處強(qiáng)調(diào)和維護(hù)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，讓村級黨組織腰桿更硬、底氣更足，進(jìn)而理直氣壯地全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。因此，各級黨委、政府在制定政策和推進(jìn)工作中，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使黨的路線方針政策在農(nóng)村得到貫徹落實(shí)，把組織宣傳凝聚服務(wù)群眾落到實(shí)處，形成推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的強(qiáng)大正能量。

（二）農(nóng)村基層治理要堅(jiān)持加強(qiáng)制度建設(shè)，形成長效機(jī)制。制度帶有全局性、穩(wěn)定性，能夠管根本、管長遠(yuǎn)�！�1152”工作機(jī)制，抓住村務(wù)決策、公開、監(jiān)督以及村級財(cái)務(wù)支出、村委會印章管理等農(nóng)村基層治理薄弱環(huán)節(jié)，著力在頂層設(shè)計(jì)、建章立制上下功夫，立下長期遵循的規(guī)矩。實(shí)踐證明，只有通過剛性的制度制約，才能清除滋生問題的溫床；只有把務(wù)實(shí)管用的真招實(shí)策固化好、落實(shí)好，才能推動(dòng)農(nóng)村基層治理不斷邁上新臺階。

（三）農(nóng)村干部管理要堅(jiān)持嚴(yán)管厚愛結(jié)合，激勵(lì)約束并重。加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)是各級黨委政府職責(zé)所系，也是工作重點(diǎn)。“1152”工作機(jī)制既強(qiáng)調(diào)實(shí)行清單管理，又注重落實(shí)待遇保障，通過正向激勵(lì)、反向鞭策，較好地解決了少數(shù)村干部庸、懶、散、軟等問題。實(shí)踐證明，只有劃清職責(zé)、明晰底線、完善監(jiān)管，才能讓村干部知敬畏、存戒懼、守底線；只有賞罰分明、保障到位，才能有力調(diào)動(dòng)村干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)的激情干勁。